국민헌법특위, 문 대통령에게 개헌 자문안 보고

[아이뉴스24 김상도 기자]국민헌법자문특별위원회(위원장 정해구)는 13일 ▲국민주권 실질화, ▲기본권 확대, ▲자치분권 강화, ▲견제와 균형 내실화, ▲민생 안정 등 5대 기본 원칙을 바탕으로 한 헌법 개정 자문안을 문재인 대통령에게 보고했다.

지난 달 13일 발족한 국민헌법자문특별위원회는 그동안 자문안 마련 과정에서 홈페이지 방문, SNS 조회 등 총 6백여 만명으로부터 70만 건 이상의 의견을 수렴 했으며 16회의 지역 시민사회 간담회, 23회의 유관단체 간담회, 5회의 숙의형 토론회, 여론 조사 등을 실시했다.

국민헌법자문특위가 제시한 자문안 작성의 자세한 기본 원칙은 다음과 같다.

◇국민주권 개헌

입법·사법·행정 등 국정 전반에 걸쳐 과정과 내용 모두 국민의 참여와 의사가 최우선으로 반영되는 나라를 만드는 헌법을 말한다.

이를 위해 국민의 진정한 의사가 대의 기구 구성에 올바로 반영될 수 있도록 선거제도의 비례성을 강화한다. 직접 민주주의 요소를 강화하고 대의제의 한계를 보완하기 위해 직접 민주주의 요소를 도입한다. 또 사법 민주주의 실현을 위해 국민의 사법참여 확대 근거를 마련함으로써 관료적 법관에 의한 독점적 재판권을 견제하고 사법 민주주의를 실현한다.

◇기본권 강화 개헌

건강하고 품위있는 생활이 보장되고, 안전과 생명이 존중되며, 차별 없는 공정사회를 이루어 사람이 먼저인 나라를 만드는 헌법이 돼야 한다.

이를 위해 건강하고 쾌적한 삶을 누리는 한편, 각종 위험으로부터 보호받을 수 있도록 안전권 등을 신설하고, 정보 사회에 맞는 권리를 제안한다. 사회통합과 정의 실현을 위해 차별금지 사유를 확대하고, 사회적 약자에 대한 현존하는 차별을 시정하기 위해 적극적 차별 해소 정책의 근거를 마련한다. 글로벌 시대를 맞아 천부인권적 성격을 갖는 권한은 기본권 주체를 확대한다.

◇자치분권 강화 개헌

집권적 체제를 분권적으로 재편하고 풀뿌리 민주주의의 토대인 주민의 자치를 확대하여 지방분권이 나라의 기본질서가 되는 헌법을 만든다.

이를 위해 지방분권이 대한민국의 새로운 국가질서임을 천명하기 위해 자치분권의 이념을 헌법에 반영한다. 지방정부가 주민의 자치기관으로써 실질적 역할을 할 수 있도록 입법, 재정, 조직 등에서의 자치권을 확대한다. 대의 기관의 독주를 견제하고, 지방정부 조직·운영과정의 주민 참여를 확대함으로써 실질적 주민자치를 실현한다.

◇견제와 균형의 개헌

입법·사법·행정부의 권한을 합리적으로 재조정함으로써 권력 기관 간 견제와 균형의 원리가 작동하는 헌법을 만든다.

헌법기관 구성에 관한 국회의 권한을 확대하고 법률안과 예산안 심사권을 실질화한다. 대통령제를 근간으로 하되, 대통령의 헌법 기관 구성 권한을 축소하는 등 대통령 권한을 분산한다. 대법원장에게 집중된 사법부 인사권을 축소·조정한다.

◇민생 개헌

서민·중산층과 사회적 약자를 보호하고, 각종 사회적 위험으로부터 사회안전망을 강화하여 내 삶을 책임지는 나라를 만드는 헌법이어야 한다.

소상공인을 보호·육성하고, 양질의 생산품·서비스를 제공받을 소비자의 권리를 보장한다. 다양한 사회적 위험에 대비한 사회보장을 강화하고, 사회적 약자를 보호하며, 일과 생활의 균형이 실현될 수 있도록 국가의 노력 의무를 명시한다. 경제 민주화의 의미를 분명히 하고 토지의 특수성을 몇시하여 사회경제적 불평등을 완화하는 국가 노력의 근거를 마련한다.

문 대통령에게 보고된 이 헌법 개정 자문안은 문 대통령의 재가를 거쳐야 되기 때문에 국민헌법자문특위는 세부안에 대해서는 발표하지 않고 대체적인 윤곽만 제시했다. 특위는 대통령 보고가 있은 직후 별도의 기자회견 기회를 마련했다. 다음은 기자회견 내용.

-세종시 행정수도 명문화를 민주당 당론이라고 했는데 입장은?

"수도 조항은 총강에 들어간다. 저희들이 오늘 개헌 자문안을 문 대통령께 보고 및 전달했다. 문 대통령은 20일 전후해서 아마 발의하실 것 같은데, 저희 자문안을 그 전에 세세하게 말씀드리는 것은 자문기구로서 예의가 아닌것 같다. 조항의 내용까지는 말씀을 안 드리겠다. 수도 조항은 구체적 내용에 대해서 마련해서 보고했다."

-영장 청구권에 대해서도 논의가 있었나?

"이 내용도 어떤 내용을 구체적으로 말씀드리기 보다는 영장청구권에 관한 자문의견을 반영했고, 일정 부분 자문안이 단일안이 아니라고 말씀드린다. 각 개별 쟁점에서 단일안 도출이 안될 때는 복수안으로 올려 대통령이 결정할 수 있도록 했다. 영장청구권 관련해서도 논의가 있었고, 이 부분과 관련해서 자문의견 제안이 있었다. 헌법 기본권 조항에 일반조항 31조2항이 있는데 복수의 안의 제안을 올렸다. 보충 설명하면 시간이 많지 않았다. 통상 저희 회의가 오후 3시에 하는데 새벽까지 작업하는 과정에서 많은 부분들이 합의돼서 단일안을 만들었지만 그럼에도 합의안된 부분들을 1, 2안으로 조문을 작성했다.

-대통령 권한 축소를 담았는데, 특별 사면권 제한을 어떤 식으로 구체화했나?

"특별사면권 관련은 국민의견도 강력하게 제기돼서 단일안이 만들어져 대통령의 사면권 제한을 제안했다. 독자적으로 특별사면을 하지 못하도록 하는 안을 제안했다. 토지공개념과 관련해서도 이번 개헌의 중요 목적중의 하나로 민생개헌과 관련해 토지소유 집중의 불균형이 우리 사회 경제정의 실현에 장애가 있다는 공감대가 매우 높아 현재 헌법 122조에도 있음에도 불구하고 더 구체화하는 국가의 특별한 토지재산권에 대한 의무 부과나 권리 제한을 가능하도록 했다. 또 국가권력의 과도한 재산권 제한도 고려해서 합리적으로 조항을 마련해서 제안했다.

국회 기능과 권한을 어떤 식으로 확대하냐를 물어보신 것 같은데, 국회가 예산과 관련해서 예산법률주의를 도입하지 않고 있는데 이를 도입할지와 정부의 법률안, 국회 상시화 여부, 국회예산심사의 자율성 확대여부, 조약에 대한 국회 비준동의권 확대 부분, 인사와 관련해서 여러 헌법기관 구성에 대해서도 국회 추천 확대하는 방법들을 논의 의제로 했다. 이 부분은 단일안보다는 복수안으로 제안했다. 총리 선출 방식도 현행 유지가 1안이라면 2안은 국회 선출, 대통령 임명이 2안으로 올라가고 나머지도 복수안으로 올라갔다."

-근로자라는 용어를 노동자로 바꾸는 것은 안했다고 했는데?

"일부 신문에 나간 것은 잘못 나간 것이다. 노동과 관련해서 근로라는 용어를 노동으로 변경하는 문제, 공무원의 노동3권이 지금은 예외적으로 허용하도록 했는데 원칙적으로 허용했다, 군·경찰의 단체 행동권을 제한하는 것도 논의했다. 특위 자문안에는 근로를 노동으로, 공무원 노동3권 확대는 들어가 있다. 대통령이 최종 판단하게 된다. 근로를 노동으로 변경하는 문제, 공무원노동3권 문제는 온라인, 카드뉴스로 의견들었고 여러 단체와 여론조사를 들었는데 많은 검토와 숙고끝에 자문안에 반영했다."

-농업의 공익적가치를 헌법에 반영하는 것에 대해 홈피에 논의했는데?

"역시 그 주제도 관심이 많았는데, 이런 다양한 영역들의 자유와 권리를 좀 더 확충할 수 있는 방향으로 조문 체제를 개정하고 그런 상황에서 농업인의 공익적 기능과 관련해 효과적으로 반영할 수 있도록 자문했다."

-영토조항 관련해서 기존 헌법은 북한을 반국가단체로 규정하고 있는데, 이번 헌법에서는 영토조항을 어떻게 규정? 의견을 갖고 있었는지?

"영토조항은 큰 변화는 없다."

-대통령 4년 연임제는 단일안인가? 국회 예산 관련 부분은?

"대통령 임기와 관련된 부분은 저희가 자문위 내에서 의견이 수렴돼서 4년 연임제로 됐다. 다만 4년 연임제라도 그 안에서 대통령과 국회의 권한을 합리적 배분으로 할 지는 다양한 안들이 복수로 제안돼 있다. 국회 예산관련 부분은 그동안 국회 개헌논의나 시민사회 개헌논의에서도 현재 예산안 편성권을 비롯해서 정부 주도로 돼 있는 과정을 일정 부분 국회 주도로 해서 국회 중심 재정주의로 심도있게 숙의돼서 대체적으로 예산법률 제도를 도입할 지 심도 있게 논의해서 복수안으로 제안됐다.

-5대 권력기관 권한 축소는?

"직접적인 권한 축소를 다 담는데는 체계상 구조상 한계가 있다. 경제민주화에 대해서는 경제의 장에서 소상공인, 서민 등 경제층 강화나 소비자권리 강화하거나 구체적인 방안을 고민했고, 농어민 관련 부분도 확충해서 개정하는 것을 이뤘고, 경제민주화 119조2항이 무엇을 의미하는 게 모호했다는 점에서 두 가지 안을 복수로 제안했다."

-감사원을 대통령 직속에서 국회 소관으로 들어가는지, 아니면 독립적 헌법기관으로 하는지 ?

"권력구조 합리화의 핵심적인 의제중의 하나가 감사원 개혁부분이다. 그동안 국회 자문과정이나 공론과정, 시민사회 공론과정에서는 바꿔야 한다는 높은 요구가 있고 대통령도 공약으로 제안했다. 대통령 소속에서 바꾸는 데는 자문위의 의견이 일치했다. 다만 국회로 보낼지, 독립기관으로 할 지는 심도있는 논의를 했지만 결론은 국회 전속시키기에는 국회에 대한 국민불신이 여전해 독립기관안이 매우 유력하게 포함됐다. 다만 이 경우에도 국회가 주도권을 행사할 수 있는 안이 복수의견에 포함됐다."

-지방정부 자치권 확대가 포함됐는데 입법, 자치권을 명시화했나?

"지방분권은 토론전에는 67.2%가 찬성했는데, 토론후 73.9%로 찬성비율이 올라갔다. 전문가들이나 지방분권 운동하시는 분들은 상당히 지방분권을 중요하다고 생각하시지만, 여론조사에서는 소극적으로 나온다. 왜 이렇게 나오는지에 대해서 논의했는데, 아마 큰 흐름은 찬성하는 것 같은데 지방 정치에 대한 국민들의 반감, 지방의원, 자치단체장에 대한 반감이 나타난 것 같다. 구체적으로 지방분권에서 책임을 지는 사람에 대해서는 불신이 있는게 아닌가 보고 있다."

-연동형 비례대표제, 통일관련 의견?

"헌법에 특정선거제도를 바로 못박아서 할 수 있는 방안이 쉽지 않다. 다만 국회가 대의기관으로서 효과적으로 작동하려면 국민의사에 비례하는 방식으로 구성돼야 한다는 점에서는 의견이 일치했다. 그런 원칙을 선언하고 반영하는 자문내용이 되고, 바로 그것에 기초해서 국회 권한 강화를 균형적으로 접근했다. 대북관계, 통일관련은 헌법조항에서 구체적으로 다룰 수 있는게 아주 제한적이다. 시민사회나 정치권에서 핵심쟁점으로 부각된 부분이 미약해 그 분야와 관련해서는 의제화하지 않았고 개헌안에도 없다."

-대통령 인사권 관련해서 국회에서 지금 총리를 국회 임명동의하는데 장관까지 임명동의하는 안까지 나온 것으로 아는데, 이번 자문안에 포함되나? 대법원장과 헌재소장 인사권도 포함되나?

"대통령 인사권과 관련해서 합리화 방안이 토의됐고 복수의 안이 보고됐다. 특히 총리 인선과 관련해서 국민여론 등도 현행 안이 유력하지만 국회 협의나 일각에서 여전히 강한 의지를 가지는 분도 있다는 것을 존중해서 복수안을 자문했다. 아울러 장관과 관련해서도 연동돼서 이뤄져야 한다. 총리와 장관인선은 국무위원 임명 제청권이 있다는 점에서 어떤 제도를 채택하느냐에 따라서 체계적으로 정합해야 한다. 대통령 인사권 관련해서 획기적인 부분은 축소 조정된 부분이다. 다만 이것을 제도화하는 방안은 제도적 요인 뿐만 아니라 헌법관행이나 고려해야 할 사항이 너무 많아서 자문위의 다양한 의견을 고려해서 복수안이 제안됐다."

-기본권 강화에서 직접 민주주의를 강화했다고 했는데, 정보기본권이나 알권리와 관련해서?

"직접 민주주의 하면서 소환과 발안을 얘기했는데 그 전제가 정보기본권, 알권리가 있어서 논의주제에 포함됐다. 정보기본권 신설, 알권리 자기정보통제권, 헌법 청원권 강화하는 쪽으로 정리했다. 개별 국민들도 국가기관의 잘못된 부분을 청원하기 위해 국민발안 등을 할 수 있도록 자문안을 만들었다. 정보공개와 정보수집과 관련해서 포괄하는 게 알권리다. 알권리 명문화에 대해서는 위원 일치다. 자기와 관련된 정보와 관련해서 열람, 수정, 삭제 요구도 헌법적으로 명문화하는. 또 그런 부분들에 대해 논란이 정보격차와 관련된 국가적 노력의무를 반영하는 부분도 새로 신설됐다. 그래서 사실은 지금 현재도 정보공개 청구권을 보장하는 법제가 있지만 기본권 신설로 일부 더 입법적으로도 보완될 것으로 기대한다."

-대선 결선투표제? 소상공인 보호 권리보호는 구체적으로?

"결선투표제는 도입쪽으로 냈다. 새로운 제도여서 조문안 과정에서 심도있게 논의했다. 소상공인은 헌법에서 할 수 있는 자주조직 지원 정도, 구체적으로는 법률로 하도록 했다. 자유민주주의는 자유라는 단어를 빼지 않았다. 직접민주주의 저항권이 들어간 것은 아니다. 집단적으로 의사결정에 참여할 권리라서 국민소환, 국민발안이 포함돼 있다. 헌법개정과 국민발안이 논의에 들어갔다."