[통신돋보기]다시보는 2011~2016년 주파수 경매

[아이뉴스24 김문기 기자] 오는 6월 국내 첫 5G 주파수 경매가 열린다. 2011년 첫 주파수 경매가 시작된 이래 4번째 경매다.

한국은 2011년부터 3차례 경매를 실시, 비교적 성공적인 경매를 치뤄낸 경험이 있다. 올해는 첫 5G 주파수 매물이 등장하는 경매로 전세계 이목이 집중되고 있다.

올해 주파수 경매에 앞서 그간의 경매를 살펴보기로 한다.

◆ 승자의 저주 부른 2011년 1차 주파수 경매

지난 2010년 이전부터 방송통신위원회를 주축으로 주파수 경매에 대한 심도 깊은 논의가 거듭됐다. 그 결과 2010년 7월 23일 주파수 경매제 도입을 담은 개정된 전파법이 공포됐다. 이에 따라 방통위는 같은해 11월 15일 전파법시행령 개정안을 의결했다. 전파법은 2011년 1월 24일 시행됐다.

이에 따라 2011년 이후 할당되는 주파수에 대한 경쟁적 수요가 있는 경우 주파수 경매제를 시행할 수 있는 기반이 마련됐다. 주파수 경매시 최저경쟁가격은 주파수 대역의 특성과 동일 또는 유사용도의 주파수 할당대가, 주파수 이용권의 범위 등을 고려해 정하도록 했다. 최저 경쟁가격 결정 기준이 마련된 셈이다.

방통위는 같은해 6월말 주파수 할당공고를 냈다. 이후 1개월간의 신청기간을 거쳤다.

당시 주파수 매물은 800MHz 주파수 10MHz 대역, 1.8GHz 주파수 20MHz 대역, 2.1GHz 주파수 20MHz 대역 등 총 50MHz 대역이 선택됐다. 주파수 이용기간은 10년이지만 800MHz 대역은 재배치 기간을 감안해 2012년 7월 1일부터 할당하기로 했다. 경매최저가는 800MHz는 2천610억원, 1.8GHz과 2.1GHz는 4천455억원으로 결정됐다. 경매방식은 동시오름입찰방식이 적용됐다.

주파수 단순보유 방지 및 이용효율 제고를 위해 망구축 의무가 부과됐다. 2010년 2월 주파수 할당때와 마찬가지로 전국망 평균 기지국 수 대비 3년 이내 15%를, 인구기준으로 약 30% 수준을 맞출 수 있게 했다. 5년 이내로는 30%를, 인구기준으로는 약 60% 수준을 달성하도록 명시했다.

이와 별도로 방통위는 2.1GHz 주파수 대역을 보유하고 있는 SK텔레콤과 KT의 해당 대역 경매를 배제, 사실상 LG유플러스만이 단독 입찰할 수 있도록 했다. 방통위는 "주파수 독과점으로 인해 발생할 수 있는 시장경쟁구조의 왜곡과 이로 인한 통신이용자의 편익저하 문제를 방지하고, 향후 통신시장의 공정경쟁 환경을 마련하기 위해서"라고 설명했다.

2011년 8월 17일 한국서 첫 주파수 경매가 열렸다. LG유플러스는 2.1GHz 주파수 대역을 단독 입찰했기에 시작가인 4천455억원에 낙찰됐다.

1.8GHz 주파수 대역을 두고 SK텔레콤과 KT의 치열한 경합이 벌어졌다. 당시 SK텔레콤은 1.8GHz 주파수 대역을 보유하지 않은 상태였다. KT는 1.8GHz 주파수에서 2G를 운용하고 있었기에 LTE 상용화를 위해서 추가 대역이 간절했다.

두 사업자는 최소입찰증분(전 라운드의 최고 입찰가의 1%)만큼만 올리면서 매 라운드를 진행해갔다. 통상적으로 하루에 10라운드 정도가 진행됐다. 입찰가가 8천억원을 넘어서면서 여유로웠던 초반과는 달리 피말리는 전개가 이어졌다.

마지노선은 1조원. KT는 30분씩 주어진 라운드에서 변칙적으로 입찰가를 빨리 적어내는 방법으로 상대를 압박했다. SK텔레콤은 81라운드에서 최송입찰증분을 버리고 3단계를 더 높여 9천950억원을 적어냈다. 1조원의 공을 KT에게 넘긴 셈. 결국 KT는 82라운드에서 입찰유예를 선택해 시간을 번 후 논의를 거쳐 83라운드에 입찰포기를 선언했다. KT는 남은 대역은 800MHz 대역을 경매초기가에 가져갔다.

이후 SK텔레콤은 LTE를 운영 중인 800MHz 대역과 함게 1.8GHz 대역에도 LTE를 도입, LTE 멀티캐리어와 주파수묶음(CA) 등을 적용하며 네트워크 고도화에 나설 수 있게 됐다. LG유플러스도 800MHz 대역과 함께 2.1GHz 대역에서 비슷한 서비스를 시작했다. KT만이 추가 대역 확보에 실패, 2G 종료의 어려움을 겪으면서 양사 대비 가장 늦게 LTE를 상용화했다.

◆ 밴드플랜-혼합방식 첫 도입한 2013년 2차 주파수 경매

2차 주파수 경매는 지난 2013년 8월 19일 시작됐다. 주파수 경매 주관은 방통위에서 신설된 미래창조과학부(현 과기정보통신부)로 넘어 갔다.

2번째 경매는 할당방안을 결정 짓는 때부터 시끄러웠다. 핵심은 KT의 1.8GHz 주파수 인접 대역의 매물 확정 여부였다. KT는 광대역 LTE를 위해 필요한 대역이었고, SK텔레콤과 KT는 이를 저지해야 했다.

방통위가 발표한 3개안과 미래부가 추가한 2개의 안을 놓고 장고를 거듭했다. 1안과 2안은 KT의 1.8GHz 인접 대역이 빠진다. 3안은 인접대역이 추가된다. 4안은 1안과 3안을 합쳐 각각 밴드플랜을 만들고, 이 중 승자플랜의 룰에 따르는 방식이다. 5안은 1.8GHz 대역을 아예 3개 대역으로 나눈 방식이었다.

결과적으로 미래부는 4안을 선택했다. 이통3사의 거센 반발이 있었지만 원안대로 경매가 진행됐다. 대신 KT가 인접대역을 낙찰받게 되면 할당 직후부터 수도권은 2014년 3월부터, 광역시는 7월부터 전국 서비스를 할 수 있다는 조건이 부여됐다.

앞선 1차 주파수 경매 시 제기됐던 과열경쟁과 담합우려 등을 해소하기 위해2차 때는 좀 더 복잡한 조건들이 추가됐다

우선 밴드플랜에 따라 주파수 매물이 달라진다. 우선 두 밴드플랜 모두 A블록(2.6GHz 주파수 40MHz 대역)과 B블록((2.6GHz 주파수 40MHz 대역)을 포함한다.

밴드플랜1은 C1블록(1.8GHz 주파수 35MHz 대역)만 추가된다. 다만 조건이 붙는다. C1 블록은 SK텔레콤과 KT의 참여를 제한했다. 즉 밴드플랜1이 승자플랜이 됐을 시 LG유플러스가 가져가게 된다.

밴드플랜2는 C1블록과의 명칭중복으로 같은 대역이지만 C2블록으로 표시하고, 여기에 KT 인접대역인 D블록(1.8GHz 주파수 15MHz 대역)이 더 추가된다. 모든 대역을 이통3사가 참여 가능하다.

A블록와 B블록의 경매초기가는 4천788억원, C1과 C2블록의 경매초기가는 6천738억원이다. D블록은 2천888억원부터 시작됐다.

승자의 저주를 불렀던 동시오름입찰을 50라운드로 제한하고, 51라운드를 밀봉입찰로 끝내는 혼합방식을 선택했다. 최소입찰증분도 1%에서 0.75%로 낮췄다.

공정경쟁을 위해 패자가 3인 이상인 경우에 연속으로 패자가 되는 경우 입찰증분을 2%로 가중하고, 그 다음 라운드부터는 3%로 하되, 상황 종료시에는 본래 기본입찰증분인 0.75% 환원시키는 방식으로 설계했다.

경매 초기에는 밴드플랜1이 힘을 얻었으나 3일차부터 밴드플랜2로 넘어갔다. 경매 6일차 다시 밴드플랜1이 승기를 잡았지만 결국 밴드플랜2로 역전됐다. 미래부의 바람과 다르게 경매는 과열양상으로 번졌다. 결국 2013년 8월 29일 동시오름입찰 47라운드까지 진행했지만 낙찰자가 결정되지 않았다.

30일 동시오름입찰 3라운드를 거쳐 결국 밀봉입찰까지 진행됐다. 밴드플랜2가 승자플랜으로 최종 결정됐다. LG유플러스는 B2블록을 경매시작가에 가져갔다. SK텔레콤은 C2 블록을 1조500억원에 낙찰받았다. KT는 인접대역인 D블록을 9천1억원에 받아갔다. 1조4천414억원에 시작했던 경매총합은 경매후 2조4천289억원으로 늘어났다.

한편, 첫 경매 때는 통신기능이 제외된 휴대폰과 노트북만 입찰자가 사용할 수 있었으나 2차 경매부터는 팩스 사용을 허락했다. 동시오름입찰은 30분씩, 밀봉입찰은 4시간, 재경매는 1시간을 사용할 수 있었다. 공정경쟁을 유도하기 위해 경매관리반을 설치해 운영했다.

◆ 과열경쟁 없이 막 내린 2016년 3차 주파수 경매

3차 주파수 경매는 지난 2016년 4월 29일 한국정보통신기술협회(TTA)에서 진행됐다.

그간 진행된 주파수 경매 때보다 더 많은 주파수와 대역폭이 매물로 등장했다. A블록은 700MHz 주파수 40MHz 대역폭, B블록은 1.8GHz 주파수 20MHz 대역폭, C블록은 2.1GHz 주파수 20MHz 대역폭, D블록은 2.6GHz 주파수 40MHz 대역폭, E블록은 2.6GHz 주파수 20MHz 대역폭이다.

경매시작가는 각각 7천620억원, 4천513억원, 3816억원, 6천553억원, 3천277억원이다. 이 중 C블록의 경우 기존에 이통사가 보유하고 있는 2.1GHz 주파수 반납일인 2021년에 맞춰 5년간 이용할 수 있도록 했다. 종료일은 2021년 12월 5일가지다. 나머지 블록은 10년간 쓸 수 있다. 종료일은 2026년 12월 31일까지다.

당시 논란은 크게 3부분으로 압축된다.

우선 2016년 종료되는 2.1GHz 주파수 100MHz 대역폭의 재할당 문제였다. SK텔레콤과 KT가 보유한 대역으로 이 중 20MHz가 경매 매물로 나온 상황이었다. 이통3사 모두 이 대역을 보유하고 있어 누구나 가져가게 된다면 광대역LTE 서비스가 가능했다.

다만 문제시된 부분은 경매낙찰가와 연계한 재할당 가격 산정이었다. 치열한 경합이 예상되는 구간이다보니 가격이 오르면 오를수록 SK텔레콤과 KT의 재할당가격 역시 올라간다. SK텔레콤과 KT는 경매참여 제약을 받을 수 있다며 강하게 반박했다. LG유플러스는 선택지가 많다는 이유로 원칙을 훼손해서는 안된다고 응수했다.

미래부는 전파법령에 따른 할당대가 산정기준 및 경매 낙찰가를 모두 고려해 2.1GHz 대역 낙찰가의 금액을 평균해 산정하는 것으로 결정했다.

다음으로는 2.6GHz 주파수 대역 시프트 문제였다. 정부가 주파수 파편화를 우려해 D블록과 E블록을 동시 확보한 사업자가 있다면, 기존 사업자 주파수 대역 이전을 검토했기 때문이다. 기존 사업자는 LG유플러스가 유일해, 즉각 반발하기도 했다.

이통3사 모두 지적한 문제는 경매시작가와 망투자계획이었다. 이통3사는 경매시작가가 기존 대비 1MHz당 1.6배 정도 오른 수준이라며 불만을 제기했다. 망투자계획 역시 신규 기지국 구축 의무를 부과하고 구축비율을 상향 조정해 뭇매를 맞았다.

논란이 제기되기는 했으나 경매는 계획대로 4월 9일 시작됐다. 총 5개 블록이 그대로 매물로 나왔다. 경매 방식은 2차 경매 때와 마찬가지로 동시오름입찰과 밀봉입찰이 쓰였다. 광대역 구간인 A, C, D블록은 이통사가 각각 1개만 낙찰받을 수 있도록 제한했다. 확보폭도 60MHz까지로 정했다.

망구축의무로는 현재 이동통신 사업자가 전국망을 기준으로 13만국을 구축 운용하는 것을 감안해서 최소한 광대역은 6만8천900국, 협대역 4만2천400국 이상을 구축하도록 했다.

막상 경매가 시작되자 이전만큼 과열양상은 나타나지 않았다. 4월 29일 경매 1일차에 7라운드가 진행됐으며, 2일차인 5월 2일 8라운드에서 주파수 향방이 결정됐다.

A블록은 유찰됐다. B블록과 C블록은 경매시작가에 각각 KT와 LG유플러스에게 안겼다. SK텔레콤은 E블록을 경매시작가에 받아갔지만 D블록에서 경합이 벌어져 9천500억원에 낙찰받게 됐다.